杜涛

去年10月公布的“43号文”实施已满一年，这一年来，这份文件带给地方财税人士和金融机构的，更多的是适应不断的调整。

一位地方财政部门预算科科长对经济观察报表示，现在地方财政部门和银行等金融机构现在谈业务的时候，桌上都放会着一份文件，那就是“43号文”。银行会在所有的地方贷款后面写上一句话：本次贷款符合国发“43号文”要求，不会增加政府债务规模，还款不依靠财政资金。

2014年10月2日，《地方政府性存量债务清理处置办法（征求意见稿）》下发至地方财政部门，这份文件被称为“43号文”。正是这份“43号文”，在关闭了地方财政有“第二财政”之称的建设资金来源后，城投融资平台纷纷寻求转变。

原来庞大的建设资金来源被切断，变成了更加透明的自发自还，而且地方债自发自也受到限额管理。伴随着“43号文”的实施，地方自发自还的债券、PPP模式、债权基金、股权基金、债权投资计划等成为地方政府主要的融资模式。

“现在的自发自还，债券置换、专项债，一下子无法达到以前融资平台与债券的规模，差额还不少。造成了一个事实上的投资资金紧张，基础设施建设投资不足。”一位地方财税人士对经济观察报表示。

但是，“43号文”颁布实施仅仅8个月，2015年5月15日一份名为《关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题意见的通知》的“40号文”出台。相较于“43号文”其最主要的调整就是，在地方政府融资平台通过银行业金融机构融资这个核心问题上开出了一条口子，在建项目允许继续银行贷款、国家发改委企业债券融资政策有所松动等。

“40号文”迅速在地方融资路上做出调整，一个很大的压力来自于经济下行，从今年年初开始，CPI持续低位，社会融资总量一度下滑。也正是由于有了“40号文”，地方融资渠道有了更多迂回前进的余地。

中债资信评级业务部副总经理霍智辉对经济观察报表示，2015年前5个月政府融资平台举债融资规模大幅下降，但5月后政府加大基建投资，相关部门对政府融资平台融资政策进行了一些调整，最主要的就是“40号文”，在建项目允许继续银行贷款，以及国家发改委企业债券融资政策有所松动等。

“不过，政府融资平台公开发债规模仍较去年同期下降30%。需要明确的是，融资平台新增债务主要为企业债务，而非政府债务。”霍智辉说。

一位地方财税人士对经济观察报表示，现在地方的资金缺口仍然很大，从银行获得的融资相当大的部分也是用到了与基建相关的投资上，但是由于“43号文”对债务规模做出了限制，这部分债务无法计入地方政府债务。

堵住“后门”

“43号文”，堵住了地方政府通过融资平台等方式发债的道路，对于地方融资模式改变、地方的投融资体制改变都将产生深远的影响。

中诚信国际信用评级有限责任公司政府与公共事业评级部高级分析师关飞认为，“43号文”发布已超过一年，地方融资政策也经历了不断的调整。截至目前，省级地方政府债券发行规模已超过2万亿元，同时PPP模式正在各地被大力推广并逐步铺开，地方存量债务化解以及新的融资方式正在逐步构建。

但这中间有一个很现实的问题，在债务限额管理之下，除了依靠省级政府发债之外，平台企业的新增债务将不被纳入地方直接债务范畴，而平台仍将在部分PPP项目及地方稳增长中发挥重要的作用。

其实关于“43号文”对地方政府融资的影响，也有不同的声音，有人认为“43号文”要求过于苛刻，在实际执行过程中有些内容无法落实。但是从长远发展的角度来看，霍志辉就表示，“43号文”和新预算法对规范地方政府债务管理具有重大积极影响，为未来5-10年中国地方政府融资模式指明了方向。

霍智辉认为，“43号文“明确了发行地方政府债券是未来地方政府举债融资的惟一形式。存量地方政府债务形式有很多，包括银行贷款、信托、BT、城投债券、地方政府债券、个人借款等，这些存量债务未来将来通过发行地方政府置换债券逐步替换。

“以前地方政府举债主体很多，包括政府机关、政府融资平台、公用事业单位、企业等，‘43号文’明确了省级政府（含计划单列市）是地方政府债券发行主体，剥离政府融资平台政府债务融资职能。鼓励政府和社会资本合作，大力发展PPP进行基础设施建设，通过PPP将存量政府债务转化企业债务。”霍智辉对经济观察报表示。“43号文”实施以后，霍智辉认为地方政府融资模式主要变化体现在地方政府债券发行规模快速增长，替代政府融资平台举债融资职能，成为地方政府举债融资的主要形式。

在2014年地方债券自发自还10个试点之后，财政部将自发自还在2015年扩展到了全部省市。全国人大批复2015年地方政府债务限额是16万亿元，新增政府债券6000亿元，置换债券3.2万亿元。

财政部公布的数据显示，截至8月27日，已有34个省份发行地方债共计18243.3亿元，占今年已下达额度的48%，其中通过公开发行方式发行地方债13682.4亿元。

一位省级财政部门债券管理处处长对经济观察报表示，推行地方政府债券能够防范地方政府短期资金链断裂引起的财政金融风险，同时使地方政府能腾出部分资金用于其他民生支出，也能促进存量债务的透明化、规范化。

“其实就是各地政府大力发展PPP模式，一方面用于新增基础设施项目建设，替代部分原有政府融资平台的举债融资业务；另一方面，通过PPP化解一部分存量地方政府债务，即通过PPP模式将存量政府债务转化为企业债务。虽然PPP在具体执行过程中存在配套制度不完善、部分项目对私人资本没有吸引力等问题，但2015年将是PPP签署金额同比快速增长的一年。”霍智辉说。

债务置换只能救急

2015年是地方政府偿还地方债务高峰一年，3.2万亿元的债务置可谓是不得不发的弦上之箭。

一位金融机构人士对经济观察报表示，从5月中旬开始后的三个月的时间里，下达的两批总计2万亿元的置换债券规模，在8月已经发行约1.5万亿元，进度很快。随后，财政部又进行了第三批的债务置换，额度为1.2万亿元。

上述债券管理处处长也对经济观察报表示，2015年到期债务比较集中，占到了全部债务的五分之一以上。市县政府还款压力较大，通过债券置换减轻了市县政府的还债压力，促使财政部门腾出一部分资金用于支持重点的民生支出或者用于重点基础建设支出，有助于稳增长支持实体经济的发展。

将高风险、高利率的投融资平台公司短期债务转换为低风险、低利率的长期债券，可以有效减少地方政府的利息支出，也为政府支持实体经济和民生支出腾出一些资金。但是，有地方财税人士仍然认为，债务置换的额度总体还有扩大空间。“我们市2015年新增债券10多个亿，存量债务是1000亿，利息都不够。”某市债务管理处人士对经济观察报表示，实际上偿还本金不是第一位需求，更重要的是保证新建项目需求。在实际采访中也去确实发现，不少地方政府的换届都会导致市里的工作重点和思路发生变化,资金也自然会重点向那些新项目倾斜。“43号文”给地方政府的债务做了明确规范，但是实质用以弥补政府财政需求的企业债券的发行出现了快速增加。

上述财税人士就表示，西部地区省以下的政府平台公司在近5年之内债务规模增加了一倍多，2004年、2005年财政部预算司当时做过债务统计工作，统计了全国的债务，地方债务大概只有4万多亿，现在已经近5万亿。

审计署公布的数据显示，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务10.89万亿元，负有担保责任的债务2.67万亿元，可能承担一定救助责任的债务4.34万亿元，合计约17.9万亿元。

地方政府置换债券额度分配是基于2013年审计认定的2015年到期的政府负有偿还责任的债务量，但不少地方政府坦言，2013年审计时因担心债务余额过高影响后续举债，当时倾向于少报债务，实际债务余额远高于审计结果，因此置换债券还不能覆盖到期债务。

比如，中部某地区欠债300亿元，今年要偿还72亿元，但是两轮地方债务置换实际才置换出6亿元。其余的资金现在还没有找到渠道。该地区希望能进行第三次置换，并且希望加大额度。

一位银行人士表示，地方政府债券置换发行未列入银行年初投资规划。2015年上半年股市异常火爆导致资金流向股市，存款增长乏力。银行传统的存贷款业务是先吸收存款再分配贷款、债券规模，现在存款增长乏力，贷款增加并未减少，债券的投资额度自然不能扩张。其次，债券置换前银行已消耗一部分贷款额度为地方政府借新还旧。2015年前5个月还未发行地方债的时候，已经陆续有地方政府债务到期，很多地方政府都是通过借新还旧把这些债务风险扛过去，这样的结果就导致地方政府的贷款、城投债等融资的到期量置换为地方政府债，但落实到银行的债券投资部门最大的问题就是它没有额外充足的投资额度消化市场上的地方政府债，这是现在的现实障碍。“还有就是银行购买非定向发行的地方政府债券消耗其投资额度。6月地方政府的财政存款增量显著高于往年数据，原因是6月发行的地方政府债数额很大，又没有完全将到期贷款和发行债券进行一对一置换。实际上6月发行的8000多亿的地方政府债，银行真金白银地把地方债买下来，资金到了地方政府，形成财政存款，这个过程相当于将部门流动性冻结了起来。”上述金融机构人士说，后续亦待消化。

此外，由于定向发行的债券需要一笔笔与贷款对应，其审计流程复杂，所以定向的发行占比较低。四大国有商业银行是地方政府债的主要购买方，投资于地方政府债之后，国债和政策性银行债券投资比例下降到25%。

打通融资渠道

2008年以来，中国的财政政策从稳健转向积极。在这几年，迅速扩张的是地方城投融资平台。“其实在‘43号文’之前，中国的实际赤字率是被低估的。”一位金融机构人士告诉经济观察报。

这也就是意味着，在目前的融资总额中，地方政府通过政府债券等方法的融资规模是小于“43号文”之前的资金总量的。

“虽然面上和财政划清了关系，但是最后肯定还是财政的问题。”上述财税人士表示。“主要表现在举债的主体涉及到省、市、县、乡四级政府，同级政府内部行政单位、事业单位融资平台，还有企业。国有企业普遍存在举债，这些举债主体都举借政府性的债务。第二个是举债的方式比较多，达到三十多种，包括银行贷款、中期票据、企业债、信托多种形式。第三是规模，各类主体自行举债，不经过人大审批，容易导致规模失去控制。第四个是融资成本高，地方融资平台控制的融资成本都是7%以上。”一位财税部门人士告诉经济观察报。

“政府融资平台自身造血功能不强，特别是在‘43号文’出台后，后期融资及还款压力较大。鉴于地方政府债券置换平台贷款存在较大缺口，个别城市融资平台贷款潜在风险不容忽视。”某地区财政人士告诉经济观察报。

基础设施投资快速增长，在“稳投资、稳增长”中发挥了关键作用。但是基础设施投资的主体是地方政府，资金来源除少量预算资金，主要靠政府融资平台融资。因此，平台公司在市政建设中承担了“第二财政”的角色。

眼下，地方政府要完成基建投资的任务，首先要解决的就是政府融资平台投融资能力下降的问题。

财政部科研所金融研究室主任赵全厚认为，审计债务数据整体的结果还是对的，不可能覆盖全部。“审计一般按照会计和法律原则来审计。财政的政府债务财政正义原则。有些融资平台欠下的很多债都是政府的，现在想做但是不能做，只能通过融资平台。但是符合财政公共职能支出的债务，应该算成政府债务，审计的时候没有审计出来。是否担保，会计是否属实。债务来做的，未来替代财政支出，未来收入截留的。融资平台借钱，虽然没有列入预算，但是达成了事实上的财政支出。”他说。

由于“43号文”剥离了平台公司的政府融资职能，且平台公司存量债务越滚越多，资金链紧张，投资能力也会下降。有平台公司表示，今年和未来一段时间公益性项目投资主要是已开工和续建项目，只有少数平台还将新增少量公益性项目，并且未来将逐步退出公益性项目投融资活动。

以前地方政府运作模式问题，“43号文”出来后这些问题会更多地暴露出来，“40号文”并不能弥补。以存量项目为例，先将项目包装，再拿去融资，而融到钱后，首先要去偿还上一个项目的债务，剩余部分才拿来启动新项目。

“这也就造成实际上资金下去了，支出根本没到位。只是完成了时间过半，支出过半。有些连项目都没有。”上述人士表示。

2015年地方财政面临的压力可能要比2014年更加严峻，短期内不仅要面对眼前经济下行带来的压力，还要去面对原有压力的释放。