对地方政府债务延续“控制规模”、“化解存量”的思路，地方政府债务置换的扩容将减少利息成本支出，减轻地方政府债务负担，有利于增加地方政府财力，推动基础设施投资企稳回升，发挥重要稳增长作用。

　　2015年是地方债还款的高峰年，在当前经济增速放缓，地方财政收入下滑迅速的背景下，如何消化并解决大规模存量债务问题是我国经济面临的一大挑战。

　　8月29日，十二届全国人大常委会第十六次会议，表决通过了全国人大常委会关于批准《国务院关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案》的决议。决议中明确，2015年中国地方政府债务限额锁定16万亿元，预计债务率为86%，同时还明确将债务率不超过100%作为我国地方政府债务的整体风险警戒线。

　　今年正式实施的新预算法和去年出台的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》明确提出，中国对地方政府债务余额实行限额管理，地方政府举债规模，由国务院报全国人大或者全国人大常委会批准。

　　此项议案的获批，意味着我国依法启动了对地方政府债务的限额管理，同时亦释放出进一步严控地方政府债务风险的积极信号。有业内专家认为，限额管理举措实际上为地方政府举债设定了“天花板”，有助于将地方债务风险控制在可控范围内，确保经济健康可持续发展。

　　“今后地方政府举债将被置于法律和制度的笼子严格监管。”中央财经大学财政学院院长马海涛认为。他建议，在政府向人大报告四本预算的基础上，增加政府债务预算报告，同时完善政府债务披露制度，只有阳光举债才能堵住背后的漏洞。

　　地方债激增的背后

　　地方债问题一直是我国经济的一大风险隐患和挑战。

　　“投资拉动型的经济增长方式是导致地方政府债务不断增加的重要原因。长期以来，政府投资一直是拉动经济增长最重要的马车，尤其是2008年后，中央政府推出经济刺激计划用于‘铁公基’项目建设，并给地方政府规定了资金配套比例。在此背景下，地方政府被迫依托原有的城投公司和新建的投融资公司大量举债，以解决资金困境。”全国政协委员、华夏新供给经济学研究院院长贾康在接受本报记者采访时分析了近几年地方债务激增的原因。

　　贾康认为，过去天文数字的隐性地方债与财政体制、投融资体制、行政管理体制的问题都有密切关联。机制转换和体制改革相对滞后，加上地方可用财力严重不足，不仅使原《预算法》实际上禁止地方政府举债的“明规则”被事实上的普遍负债这一“潜规则”强制替代，也催生了地方官员扭曲的负债观，即“借债不怕还钱、自己借别人还、不还钱也能借到钱”的错误逻辑，进一步助长了地方政府的盲目举债。

　　而在地方政府债务激增的同时，债务规模却一直没有明确的统计数据。直到国家审计署2013年对全国政府性债务进行一次大规模全覆盖的审计才公布，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务约为10.89万亿元，或有债务约为7.01万亿元。

　　而此次议案中的数据显示：截至去年年底，地方政府负有偿还责任的债务余额上升至15.4万亿元，地方政府或有债务余额为8.6万亿元。一年半内增加4.5万亿的地方债，以及超过15万亿元的存量债务如何化解成了人们关注的问题。

　　对于在一年半时间，地方债务快速增长的原因，中国社会科学院财经战略研究院研究员杨志勇接受本报记者采访时表示，地方债激增的一个主要原因是，在近一两年地方财力快速下滑的背景下，地方政府在去年趁灰色举债后门被堵住前突击举债。

　　事实上，在今年6月28日，国家审计署发布的《2014年度审计工作报告》中对此已有分析：“一些地方政府因知悉2015年开始将对地方债加大约束，在2014年底之前加大了融资力度，致使2014年底政府负偿还责任债务余额比2013年6月底增加多达46%。”

　　设限额意义何在

　　尽管债务规模较2013年有较大幅度的攀升，但是在贾康看来，债务风险还在可控范围内。

　　“对于政府性债务，需要从全局、总体的视角，辩证地、历史地、发展地看待，有债务不一定意味着存在风险失控问题，低债务也不一定意味着绝对安全。”贾康表示，但是，对于我国地方债务的潜在风险，我们的确不能掉以轻心。

　　他认为，一段时期以来，我国很多地方政府的负债率在逐年攀高，少数地方甚至已经超过了100%，但我国地方政府非但没有“破产”的压力，相反债务规模还在很不透明的情况下持续增加，这种“无危机感”特别是不透明的负债会进一步助长地方借债的冲动，是我们需要特别警惕的问题，也正是新《预算法》修订要着力解决的风险防范的法治安排问题。

　　2014年8月全国人大常委会通过的《新预算法》第35条规定，地方政府债务可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券的方式筹措；参照国际通行做法及中央国债管理做法，按照《新预算法》要求，对地方政府债务余额实行限额管理。

　　“所谓的限额管理其实是一种动态管理，即每年根据国家宏观经济形势等因素，确定地方债务余额的限额，地方发债不得突破限额。”财政部财科所副所长白景明认为，在特定限额的情况下，如果某年债务到期还本付息比较多，则新发债务的空间比较大，如果还本付息少，新发债务量就较少。

　　白景明表示，债务余额的限额，不仅着眼当年新增债务，同时包含了存量债务，因此还是一种区间管理，在目前地方财政收入不佳的情况下，设限有利于对债务总体风险进行控制。

　　民生证券研究院宏观研究员李奇霖也表示，此次债务余额实行纳入限额管理，能够在保证地方政府负债投资的基础上，有效防范地方政府过度举债造成潜在的财政金融风险，经济的整体风险溢价降低。同时，债务结构调整暗示债务置换可能还有后续动作，在剥夺融资平台政府融资功能的过程中，部分在建项目的后续融资通过银行贷款补充。

　　此外，有业内人士还认为，除了实行地方债务最高限额外，还应建立债务偿还机制，把债务偿还与债务增长有机结合起来。财政部通过地方债置换可以给地方政府一个缓冲的机会，但化解债务风险的真正手段是建立债务偿还机制，遏制地方政府盲目负债的冲动，使债务产生与债务偿还形成良性循环。

　　保增长与减债务的平衡

　　值得注意的是，为了缓解地方偿债压力，减轻利息负担，优化债务结构，财政部下达了总计3.2万亿元的置换债券额度，用新债置换旧债的方式允许地方把一部分到期的高成本债务转换成低成本的地方政府债券，为地方减少利息负担超千亿元。

　　这是继今年3月财政部下达第一批1万亿元置换债券额度、6月下达第二批1万亿元置换债券额度后，中央财政再次为地方缓解偿债压力“开闸”。

　　此次确定地方债16万亿元的限额后，也使得未来置换思路进一步明确。

　　中债资信评级业务总部研究员宋伟健认为，2014年底15.4万亿元的债务预计将不断通过地方政府债券的形式进行置换，到目前为止已经批准发行3.2万亿元置换债券，占全部15.4万亿元的20.80%，预计可以覆盖今年到期债务，未来5~7年预计剩余的12.2万亿元的债务也将不断置换完成。

　　而光大证券最新的研报认为，在财政收入持续放缓背景下，地方政府债务总体规模将受到抑制。决策层对地方政府债务延续“控制规模”、“化解存量”的思路，地方政府债务置换的扩容将减少利息成本支出，减轻地方政府债务负担，有利于增加地方政府财力，推动基础设施投资企稳回升，发挥重要稳增长作用。

　　不过，在杨志勇看来，地方债置换只是将债务偿还延迟，最终化解存量债务需要采取非常规的做法，比如政府拍卖存量资产等。而对新增债务的偿还则需要加快中央和地方财政间关系的调整，推进事权和支出责任相适应的财政体制改革，从根本上消除地方政府过度举债的体制弊端。

　　中国国际经济交流中心研究部副部长王军也认为，从具体构成来看，去年年末的债务余额加上今年3月的新增限额已经达到了今年16万亿元限额的上限，即便下半年地方政府能够偿还一部分债务，但总体来说，通过新增地方债来大幅刺激经济发展的可行性和操作余地均不大。

　　在王军看来，在传统融资方式很难获得资金的情况下，开辟新的融资渠道是当务之急，PPP模式就是解决地方政府融资难的途径之一。王军认为，在PPP模式中，政府投入的资金虽然有限，但应该发挥标杆和四两拨千斤的作用，灵活合理地安排政府投入可以更好地为社会资本的进入增添信心。“关键是要提高投资的效益和效率，这要比提高投资金额更能促进经济向前。”王军表示。