文/《瞭望》新闻周刊记者叶前李斌苏晓洲

    为加强政府债务管理、防范和化解财政风险，十八届三中全会《决定》指出，应建立在地方政府信用评级基础上的地方发债管理体制。《瞭望》新闻周刊记者近期在粤桂湘鄂等八个省份调研了解到，财政部门、学术机构和商业评级机构均在组织地方政府信用评级的研究和探索，而多地政府对信用评级仍然谨慎保守，对需要披露的地方财政和债务信息仍“讳莫如深”。

    2013年底以来，广东揭阳等地在研究机构的介入下，主动“亮家底”，探索建立起基于经济财政金融一体化分析的地方政府信用评级体系，为规范地方政府债务管理和风险预警作出有益探索。

    受访财政金融专家认为，引入第三方评估，加快推进财政部门主导的地方政府信用评级制度，在更大范围内推广将有利于化解地方政府债务问题，真正改变地方政府行为模式，增强金融风险可控性和经济发展可持续性。

    主动给政府财务健康状况

    做“体检”

    截至2013年底，揭阳市地方政府性债务余额为91亿元。揭阳市财政局局长江林生说，总量虽不是很大，但相对于60多亿元的公共财政收入规模，债务负担仍是市县各级政府不小的包袱。经济财政金融一体化分析，是根据揭阳过往财政债务数据和未来经济发展规划，编制一个跨度为10年的资产负债表和财政收支表，对报表和其他社会经济信息进行综合分析后，对政府进行信用评级，并测算未来5年信用评级不变情况下的融资规模上限。

    本刊记者在揭阳市财政局看到了这份报表，资产负债表上的政府总资产项下列了国有企业、融资平台、土地储备、政府机构（包括行政机构和事业单位、企业化事业单位）、在建工程等项，而在总负债项下，还列出了隐性债务，这是根据资产平衡倒推出来的数字。

    目前，一些地方政府用来作为政府性债务参考的主要是债务率和偿债率两个指标，而研究组给揭阳设计的债务管理指标包括政府债务占GDP的比例、隐性债务估计占财政总收入的比例、财政负担债务占财政总收入的比例、政府显性债务利息支出占财政总收入的比例以及流动资产占债务的比例。

    江林生说，与审计得出的静态数字不同，我们最突出的特点是动态分析，全面评估了揭阳市政府2008～2017年的经济、财政和信用情况及其可能出现的动态变化，并透过分析财政和融资状况来研究揭阳经济发展战略的合理性和可持续性，分析还兼顾资产负债表稳健性、流动性及偿付能力，对隐含的债务风险进行警示。

    在对市本级进行综合分析之后，今年2月，在揭阳市政府的支持下，研究组对其下辖5个县区也进行了动态综合分析，并据此作出了信用评级，而评级结果也成为市政府对县区考核的一个重要参考指标。据此，其榕城区获得A+信用评级，而惠来县则是A-。揭阳市财政局已据此对各县区的财政进行考核，并对系统预警风险较大的县区提出警告。

    进行地方政府金融研究的北京大学光华管理学院教授刘俏告诉记者，去年底以来，在财政部已经开始组织地方政府信用评级工作的背景下，研究组已完成了包括揭阳以及四川某市在内的7个市的评估，信用评级结果已经出炉。“可以说，一些地方政府已经意识到，摸清家底规范债务管理和风险预警，有利无害，而且先行先试者还有可能在即将开闸的市政债试点中尝到甜头。”

    “对市县一级政府而言，债务信息和信用评级仍然是个敏感话题，此前几乎没有哪一个愿意把家底亮出来”，刘俏说，广东揭阳被认为是“最积极”的一个。揭阳市市长陈东表示，“这是请专业人士给市政府的财务健康状况做一个全面体检。”

    评估主体不明“拖后腿”

    谁来评估地方政府信用？本刊记者调研了解到，目前我国尚未明确评估主体，财政等多个政府部门以及学术机构、商业评级公司均对此“跃跃欲试”。国务院办公厅发布的《关于地方政府不得对外举债和进行信用评级的通知》，对地方政府举债和信用评级公司进行了限制，因此，目前学术机构和商业评级公司进行评级还存在政策障碍。

    首先，评级主体不明，导致评级鱼龙混杂。

    曾与财政部财科所合作对中国县区信用风险进行排序的上海新世纪资信评估公司总裁朱荣恩说，评级其实是一个风险排序，各家的排序模型不同，参考因素不同，而如果指定政府部门做，容易变成自己给自己评，相应权力扩张也会带来新的问题。综合国际经验来看，应以第三方为主，逐步市场化，通过竞争、随机指定等方式保证数据的可靠性。

    本刊记者调研发现，此前，有的评级公司做地方债评估，基本上是谁与地方关系好谁就被指定，收钱不问结果，导致评级虚高。“这样的评级只会掩饰问题，成为一些地方不负责任地举债的修饰符。”大公国际资信评估有限公司董事长关建中表示，地方政府扮演的是债务发行人角色，对某些地方政府而言，谁给我的评级高，我就选谁评级。这导致评级公司为了争取到给地方政府评级的项目，争相哄抬评级级别。如此出来的评级结果只是一个标签，会损害债权人的利益，以及整个国家的信用体系。

    财政部财科所副所长王朝才等专家认为，评级机构商业化倾向不可避免，但国家应制定相关规则，确保评级机构对评级结果负责。与此同时，引入学术机构进行评级，将有利于评级的准确和客观。

    其次，地方政府的财政透明度目前尚无法满足信用评级的基本需要。

    由于预算公开仍需继续推进，不同层级、不同区域的地方政府进度不一，财政预算与执行、财政体制与管理、债务口径与统计等方面的透明度较低，信息披露的时效性也较弱，限制了评级机构评级依据的可靠性。中债资信副总经理霍志辉表示，目前，我国地方政府经济、财政、债务信息透明度较低，导致评级机构开展评级业务获取关键信息不足，影响评级工作的科学性。

    在揭阳的试点中，北大研究组与揭阳市签订了保密协议，揭阳市方面保证提供上报财政部的全套数据，且财政、发改、统计、国土、金融和国资公司全面配合提供一手数据，研究组则保证数据不泄露给任何第三方。“数据的可获得性和真实性，对作出科学的信用评级非常重要”，刘俏说。

    受访评级机构和学术机构表示，从根本上讲，应明确地方政府的债务披露机制，不能靠机构和地方政府的互信偶然促成。记者了解到，包括广州在内的一些城市，已主动向同级人大常委会披露债务余额、举借和偿还的情况。

    信用评级做好还需用好

    地方政府信用评级不是为了评级而评级，作为放开地方债的准备工作之一，受访专家认为，从化解地方债问题、增强金融风险防控和地方可持续发展出发，应从以下几个方面用好信用评级制度。

    其一，为地方政府探索融资新渠道创造条件，提高对城乡公共资源的综合运用。一直以来，地方政府性债务最主要的投向是基础设施和市政建设，而引入民间资本也未见成效。揭阳市在对过去和未来5年的经济财政金融状况进行综合分析后，政府“家底”示于人前，一定程度上推动了在建中德金属生态园的融资创新。揭阳市金属企业联合会会长吴克东告诉记者，政府只负责规划和监管，由协会办园，不再派出办事处，同样包括道路等基础设施建设也由入园企业承担。由企业联合募集10亿元，如今规划中的两条园区主干道已动工兴建，成功引入民间资金，而这原本需要政府投资数亿元。

    其二，为发行市政债做好基础工作。刘俏等专家建议，未来如果国家放开市政债，不“一刀切”，将地方政府信用评级作为制度基础和前置条件，引入激励机制，也就是说，做好了财政债务信息的完整披露，有了信用评级，才具备发行市政债的条件，谁先做好了谁先发。

    其三，列入地级市一级政府考核体系。在揭阳的试点中，市政府对下辖5个县区进行评级，并以此作为市考核县区的参考指标。记者调研发现，县级政府财政结构简单，且政府在投融资方面所受外部约束较多，即便出现违约，上级政府的债务准备金也能够化解。相比之下，市一级财政体量较大，是当前地方政府性债务的主体，且具有一定独立性，最容易出现较大债务风险。因此，专家建议，省级政府应该将地级市一级的信用评级纳入考核体系。

    在多位业界人士看来，揭阳等地的试点具有推广和示范意义，在地方政府性债务问题仍未集中爆发风险的情况下，引入第三方评估，推动国家层面加快建立地方政府信用评估体系，有利于解决当前预算管理中的突出问题，建立规范、公开透明的预算制度，建立起现代的财政制度；更重要的是，可以提高政府财政稳健性、金融风险可控性和经济发展可持续性，更有效地进行宏观调控。