上海证券交易所前不久宣布，自8月1日起，上交所不再受理新增的由非证监会认定评级公司评级的债券。 
　　一石激起千层浪，据介绍，目前在上交所上市的债券品种，除了证监会主管的公司债、中小企业私募债、可转债等品种外，还有国债以及今年进入的国开行金融债，再就是国家发改委主管的企业债。由于国债和国开行金融债的国家信用和准国家信用，不需要评级，证监会主管的债券品种本身就依赖证监会核定的评级公司评级，这就意味着除了上述债券，涉及上交所前述通知的只剩下发改委主管的企业债了。由于发改委有自己认可的评级机构，一直以来在银行间市场和交易所市场上市的企业债都没有另外进行评级监管。而按照上交所的要求，以后跨市场发行的企业债要想在上交所上市，必须经过发行环节和上市环节的双评级。 
　　表面上看，上交所叫停非证监会认定评级公司评级的新增企业债券，相当于发改委主导的企业债在发改委从发行环节认可评级机构的基础上，增加了证监会上市交易环节的监管认可。但其背后则折射出，我国债券信用评级行业长期以来形成的多头监管、条块分割、归口管理的深层次问题。 
　　评级行业多头监管的现状 
　　在我国，由于信用评级行业起步较晚，在发展初期，监管部门在参考国际成熟监管经验的基础上形成了一套较为系统的监管框架，但受限于国内债券市场的长期分割，评级行业也处于多头监管状态。 
　　在债券发行环节，目前人民银行、证监会和发改委分别对银行间债券市场（信贷市场）、公司债券、企业债券市场上信用评级业务的开展进行监管，包括评级机构市场准入的资质许可及其日常业务监管；在交易流通环节，非金融企业债务融资工具、公司债各有规定，企业债虽同时在银行间市场和交易所市场交易，但相关要求并未明确。 
　　此外，银监会、证监会和保监会作为机构监管部门还从商业银行、基金管理机构、保险机构等机构投资者使用评级结果的角度对评级机构形成一定约束。2014年试点地方政府自主发债过程中，财政部又出台了《地方政府债券自发自还试点信用评级工作的指导意见》，试点省份财政厅也在评级协议中对评级作业时间、评级程序、评级业务开展等方面做出了实质性规定。这些都进一步加剧了评级行业既有的多头监管格局。 
　　实际上，评级行业多头归口管理的局面，使得不同市场上评级机构的准入门槛标准不一，同一评级机构可能同时受到不同规则的约束，造成了一定程度的混乱。从影响来看，证监会认可的评级机构与发改委认可的评级机构既有交叉也有不同，短期来看此次由于上交所规定而受影响的评级机构可以通过申请牌照的方式解决跨市场执业问题。但长期来看，系统规划我国评级行业的监管框架，才能从根源上解决现有的监管混乱局面。 
　　国外评级机构的经验教训 
　　“海外评级监管的历史教训告诉我们，不应该把评级机构变成发债牌照的出售者；不应钦定评级机构；评级不是为筹资人贴金、用来降低筹资成本的手段，其本质上应该是一种信息披露、揭示风险的投资人保护机制。”兴业银行首席经济学家鲁政委表示，从全球债券市场的发展来看，信用评级也非发债必要条件。资料显示，债券16世纪就在荷兰诞生了，但评级却在20世纪初才出现，在漫长的300多年里，债券市场一切运转正常。“所以，评级并非发债的必要条件，真正的必要条件是规范、及时、动态、完备的信息披露以及授予每个投资人监督市场的权利。”鲁政委说。 
　　事实上，始于2008年的次贷危机在重创全球经济的同时也将评级行业的监管问题充分暴露出来。回顾评级业的发展历程我们可以看到，在20世纪初，评级公司只是类似“卖报纸”的，20世纪70年代，美国证券交易委员会看到他们干得不错，便把最好的几家列入其认可范围、同时要求公募发债必须获得评级，投资机构也据此建立了准入标准，评级公司由此从分析者变成牌照出售者。自此，评级公司因监管者“公募发债必须获得认可机构评级”的要求，而从报表分析者转变为了牌照出售者，其收入剧增而评级准确度却潜移默化地恶化了，高风险的CDO（担保债务凭证）产品甚至被授予AAA评级，打通了进入风险厌恶机构的投资渠道，一度为美国的“两房”节约了大量成本，但最终却导致了2008年次贷危机的爆发。 
　　因此，次贷危机后，欧美各国普遍对评级行业进行了改革，一是废除公募发债必须获得认证机构评级的监管要求；二是要求机构投资者不得简单依赖外部评级，必须有自己独立的信用风险判断；三是要求评级公司公开评级方法；四是要求评级公司必须避免利益冲突；五是将评级机构视作投资咨询机构，误导性评级可能面临欺诈诉讼。 
　　探索建立评级机构统一监管架构 
　　“发展市场、服务参与者、支持实体经济发展，才是债券市场的根本目的，管理层不应该本末倒置。”业内专家说。中债资信信息研究总部高级分析师杨勤宇认为，基于目前我国债券市场既有的监管格局，考虑到国务院已明确由人民银行作为信用评级行业的主管部门，建议积极探索建立评级机构统一监管、业务分市场监管的监管架构。可考虑充分发挥部际联席会议机制的作用，由人民银行牵头，由证监会、发改委、银监会、保监会、财政部等部门参与，将整个债券市场涉及的评级业务纳入其中。一方面，由人民银行负责评级行业的机构注册管理，包括制定并执行关于评级机构注册准入、市场评价、信息披露、利益冲突防范、违规处罚、退出机制等基本执业规范；另一方面，证监会、发改委等债券市场相关监管部门可依据人民银行的管理办法来制定具体的监管规则，对所负责债券品种的评级执业行为进行日常监管，并在联席会议机制下做到监管理念及标准的统一。对于银监会、保监会等在金融机构风险管理中使用评级结果的监管部门，建议直接采用统一注册的评级机构的评级结果，不再单独对评级机构实施资质认可，如此有利于对评级结果质量的统一规范、避免监管套利或监管资源浪费。 
　　杨勤宇认为，作为债券市场的基础性制度安排，信用评级发挥着揭示风险、市场定价参考、提高市场效率的重要作用。从国外成熟债券市场来看，对于信用评级的需求更多来源于金融市场的自发力量和投资者的实际需要，将外部评级结果作为债券发行必备要件已经逐步减少。由于债券市场深度不足，缺乏长期积累的市场基础，我国评级行业的发展主要依靠政策驱动。从长期来看，我国可考虑消除外部评级结果与设定发行级别门槛、投资级别门槛相绑定的有关规则，并逐步取消评级结果作为债券发行要件的要求。同时，有效提升评级行业的公信力，促进外部评级的市场化应用。在此过程中，可考虑积极引入双评级制度，对现有级别竞争现象形成约束，切实发挥评级的功能和价值，对债券市场的发展形成有力支撑。