经济观察网 记者 欧阳晓红 中国正尝试用“市场之手”解决地方债务。尽管前期做了一些政策铺垫与预热，但仍有诸如法律、财务风险等障碍有待扫除。

5月20日，财政部公布《2014年地方政府债自发自还试点办法》（简称“《试点办法》”），宣布允许上海、浙江、广东等十个省市试点发行自发自还的地方政府债，这标志着中国版的“市政债”正式启动，可谓破局意义重大。

破局

试点好处在于“降低地方政府的融资成本、强化地方政府对债务的自我约束、倒逼地方政府预算信息公开。”招商银行总行金融市场部高级分析师刘东亮认为。

譬如，降低地方政府的融资成本而言，近年来地方债务急速膨胀，举债形式花样繁多，除贷款外，债券、信托、BT等融资形式成本不低，加剧了地方政府的财务负担，而地方政府债凭借其政府信用，理论上发行利率应介于国债和信用债之间，较目前的城投债低，有助于降低地方政府的融资成本。

此外，强化地方政府对债务的自我约束方面，无论是地方平台模式，还是中央代发地方债模式，都隐含了中央信用，市场也形成了共识，即地方债务最后会由中央兜底，但这次明确规定属于地方“自发自还”，意味着地方财政与中央财政进行了切割，最后兜底人的消失，会迫使地方政府进行审慎的债务扩张，防止债务失控。

刘东亮认为，虽然“预算法”三审尚未通过，但只要地方政府发债，就必须对财政收支、用途、负债信息进行公开披露，这事实上起到了先执法后立法的倒逼效果。

显而易见，此次地方债试点可谓城市增加、规模增加、期限延长。国金证券认为，本次将试点城市扩大到10个，并且不同“信用资质”的城市均有，同时考虑到整体地方债务规模逐年扩大（近年来2000亿、3500亿、4000亿），其中完全自主部分亦大幅增长。而本次将地方债的发行期限从以前的3、5、7年品种拉长至5、7、10年，不但有利于长周期的投资项目，也有利于延缓还本付息的压力。

其实，“对于债券市场而言，自发自还地方债的推出，可能会有利于城投债的表现。”刘东亮认为。他解释，结合发改委近期有关剥离地方平台融资功能的精神，从长期来看，地方政府债一定会取代目前的城投债，这意味着城投债的增量会逐渐减少，在自然到期后逐步退出市场。因此，未来地方债的规模将十分可观，按照审计署的口径，截至2013年6月底，狭义的地方债、城投债规模达1.85万亿元，而广义的包含贷款、BT等形式的债务高达17.9万亿元，理论上都有可能置换为地方政府债。 

而“地方政府债与城投债之间必然会存在定价区别，这种区别将驱使城投债向地方政府债靠拢。”刘东亮称。

障碍

事实上，地方政府债自发自还意味着其信用完全是地方政府的信用而非国家信用。中金固定收益研究报告认为，《试点办法》第六条提到：试点地区按照有关规定开展债券信用评级，择优选择信用评级机构。试点地区与信用评级机构签署信用评级协议，明确双方权利和义务。预计后续会有评级公司对地方政府债的信用进行评级。

据中金方面了解，中债资信等评级机构已经对地方政府评级作了较长时间的研究，未来对试点地区发布评级报告应该不需要太长时间。省级政府可能会获得AAA评级，而市级政府的评级可能比省级政府略低。考虑到目前城投债主体评级在AA-及以下评级的也很少，估计试点地区的评级应该以AA+和AAA为主。

不过，刘东亮认为，能否对地方政府进行客观公正的评级，将关系到地方债能否合理定价发行，并关系到地方债试点的成功与否。同时，还应明确地方政府债可以违约，以及违约时的处理方法。

“如果不允许地方政府债务违约，那意味着仍然是由中央财政在对地方财政进行隐性担保，则自发自还的试点便失去了意义。”刘东亮解释。

“对于试点地方政府自发自还的债券而言，定价是市场关心的核心问题。信用评级、票息是否免税、银行购买的风险权重、流动性等因素会成为影响定价的重要因素。”中金报告认为。

另外，虽然近期一系列政策均在预热市政债的启动——如新“国九条”重点提出“积极规范发展债券市场、建立健全地方政府债券制度”，以及2014年全国经济体制改革工作会议提出规范政府举债融资制度等。但在广发证券首席经济学家刘煜辉看来，市政债要真正化解地方政府债务风险，至少需要明确地方政府发债的合法地位和偿付义务。这涉及《预算法》的修改。

最后，市政债要由市场进行合理定价。“发债时要披露地方政府真实的资产负债表和财政收支表。在地方政府财力可以负担的范围内合理确定融资规模。” 刘煜辉认为。