拟规范发债主体、规模和偿还

本报记者  杜丽娟  北京报道

面对审计署公布的18万亿地方政府债务，其关联部门已经开始对审计报告提出的问题进行解决。

目前，财政部正在一些地方政府做综合财务报告试点，内容主要是在前期试点的基础上，完善地方政府综合财务报告并尽快在全国范围内实施。大公国际资信评估有限公司人士表示，财政部已经委托大公国际研究一套地方评级制度，包含地方政府信用评级制度。

《中国经营报》记者获悉，除财政部开展财务试点外，包括央行、银监会和地方政府在内的多个部门也已经开始对审计署的报告做进一步布局。“下一步的工作是各部门对地方债形成统一意见后，将会提交国务院，以国务院名义出台地方债管理办法条例，重点对债务的规模、发债主体的规范以及债务偿还等问题进行细化。”一位接近国家发改委的消息人士称。

在此之前，中国政法大学财税法研究中心施正文曾第一次提出要建立地方债管理条例行政法规。他认为在摸清地方债规模后，应该逐步实现债务管理的法制化，把债务管理上升到行政法规的层面。

债务管理办法拟出台

防范地方债的隐性债务风险是地方债管理办法拟出台的一个契机。

“各部门的主要工作集中在两个方面，一是对审计报告中地方债存在的问题做分析，二是如何运用债务手段发挥地方债的功能实现服务财政的作用。”上述人士表示。

围绕这两个工作，在审计署公布地方债的规模以后，财政部、银监会和地方政府已经开始着手进行地方债的新一轮治理办法。一位东部财税系统人士表示，目前已经开始配合省级财税部门的财务检查，在2014年第一季度的节点，会有当地债务管理方案出台。

作为地方债直接来源，商业银行的贷款风险一直处于可控范围，但是随着其占比的逐渐下降，更突显了地方债中隐性因素带来的风险，这成为债务关联部门关注的问题。此前，中国人民银行还曾与中国社会科学院建立了对地方政府金融生态环境的评价体系，当时对200多个城市的财政、信用状况做了评估，以便建立新的地方政府融资机制。

审计署最新公布的数据显示，截至2013年6月末，地方债务中商业银行贷款余额10.12万亿元，相比审计署2011年6月发布的数据，占比从79.01%下降到57%。特别是2008年以后，地方政府性债务进入快速增长期，当年增长率猛增至48%，2009年则增长至68%，相比1996年地方政府债务占GDP比重达到3%，2013年已达到29%。

防范地方债的隐性债务风险是地方债管理办法拟出台的一个契机。

2009年，根据国务院有关规定，为规范地方政府债券收支预算管理，提高资金管理的科学化、精细化水平，财政部制定了《2009年地方政府债券预算管理办法》（以下简称《办法》）。 《办法》的主要目的是“保增长”，保障4万亿投资刺激经济的顺利进行。

据悉，2009年中央财政将代地方政府发行2000亿元债券进行融资，财政部在《办法》中明确规定了这2000亿元债券的发行方式，并对地方债券资金的用途再次给予细化。

但是随着地方政府融资需求的增长，政府债务规模增大，也对地方债的管理和治理提出了新的要求。按照预算法规定，地方政府不得发行地方政府债券。2012年6月公布的预算法修正案草案第二稿也从严规范了地方债务，明确规定地方政府不能举债，只有法律或国务院规定才可由国务院财政部门代地方政府发行债券。

在此背景下，施正文也认为，地方债务管理形成法规的前提条件是有清晰的债务规模，此次审计署公开了地方债务规模，对下一步债务管理条例的制定有很大帮助，未来各部门协调意见形成统一思路后，也会出台相应的措施，最终会以国务院名义出台管理条例。

强化债券市场管理

国家发改委消息称，2014年企业债发行一方面要通过债务置换等措施，配合国家化解地方债务风险。

 “现在债务信息披露和资产负债表都没有透明化，引入地方政府信用评级制度之后，查清债务多少不再是最终目的，而是要解决三个核心问题，即地方政府债务的上限安全边界、存量债务能否按期偿还、衡量新增债务空间。”大公国际资信评估有限公司董事长关建中此前表示。

这一判断主要基于审计署在去年底公布的地方债务规模。

2013年12月30日，国家审计署公布了最新的全国政府性债务审计结果。审计结果显示，截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的负债20.6万亿元，负有担保责任的2.9万亿元，负有一定救助责任的6.7万亿元。

其中，对于备受关注的地方政府负债，负有偿还责任的10.9万亿元，负有担保责任的2.7万亿元，可能承担一定救助责任的4.3万亿元，合计17.9万亿元，较上次审计结果2010年6月末的数据10.7万亿元高了7.2万亿元。

债务规模在增长，但是解决债务的办法却一直没有落地。

记者了解到，2013年7月份，财政部曾发文称，未来要在地方政府自行发债过程中，创造条件，逐步推进建立信用评级制度。当年9月，中债资信与中国社会科学院金融研究所签署地方政府评级合作协议，并发布了中国地方政府评级方法，中国本土评级机构正在为开展中国市政债券信用评级进行积极的探索和准备。

对此，财政部财政科学研究所副所长王朝才认为，由于债务本身牵扯的方面太多，因此在对地方债的管理还没有到提出解决方案的时候，首先要做的是对地方债务进行管理和控制。

新年伊始，国家发改委对企业债券的发行管理成为此轮地方债风险控制的第一个动作。

国家发改委消息称，2014年企业债发行一方面要通过债务置换等措施，配合国家化解地方债务风险，另一方面要有保有控支持城镇化建设和中小微企业融资，保持企业债规模合理增长。

在优化企业债发行方面，2014年国家发改委将加大对中小企业集合债和中小企业增信集合债支持力度，扩大可续期债券试点和债贷组合试点范围，落实企业债预审权下放至省级发改委后的相关细则。“通过发行长期低息企业债置换短期高利率的地方政府债务，优化地方政府债务结构，化解地方政府债务风险，将是2014年企业债发行的方向之一。”上述接近国家发改委的消息人士解释。

市场预测，债券市场的透明化管理将成为化解地方债风险的一个举措。

  中央和地方政府负债情况总览

  10.83

  5.81

  2.67

  0.26

  4.34

  2.31

  17.89

  12.38

  合并口径

  负有偿还

  责任的债务

  负有担保

  责任的债务

  可能承担一定救助

  责任的债务

  单位：万亿元人民币

  地方政府              中央政府

  数据来源：国家审计署

  截至2013年6月底，中央和地方政府全口径负债为30.27万亿元

  2013年6月底地方政府性

  债务资金来源情况表

  银行贷款101187

  BT 14764

  发行债券18457

  应付未付款项 8575

  信托融资 14252

  其他单位和个人借款

  8392

  垫资施工、延期付款 3759

  证券、保险业和其他金融机构融资3366

  国债、外债等财政转贷3034

  融资租赁2319

  集资 805

  数据来源：国家审计署

  单位：亿元人民币

         原文链接：http://dianzibao.cb.com.cn/html/2014-01/13/content_32224.htm?div=0